Die Bundesregierung muss Klimaschutzmaßnahmen beschließen. Dies gilt nicht nur für das Klimaschutzprogramm, das am 25. März 2026 fällig ist, sondern auch für die sogenannten „ESR-Sektoren“, die von der EU-Lastenteilungsverordnung (Effort Sharing Regulation, „ESR“) umfasst sind: Gebäude, Verkehr, Abfall, Landwirtschaft und kleine Industrieanlagen. In diesen Sektoren muss die Regierung aufgrund der prognostizierten Zielverfehlung bis zum 06. Februar 2026 einen Plan mit Abhilfemaßnahmen erstellen und der Europäischen Kommission vorlegen.
Pflicht entsteht kraft Gesetz
Die Pflicht und die Frist ergeben sich aus Art. 8 Abs. 1 der ESR. Dieser lautet:
„Stellt die Kommission bei ihrer jährlichen Bewertung gemäß Artikel 29 der Verordnung (EU) 2018/1999 und unter Berücksichtigung der vorgesehenen Inanspruchnahme der Flexibilitätsmöglichkeiten gemäß den Artikeln 5, 6 und 7 der vorliegenden Verordnung fest, dass ein Mitgliedstaat keine ausreichenden Fortschritte bei der Erfüllung seiner Verpflichtungen nach Artikel 4 der vorliegenden Verordnung erzielt, so legt dieser Mitgliedstaat der Kommission innerhalb von drei Monaten einen Plan für Abhilfemaßnahmen vor […].“
Hiernach muss ein Mitgliedstaat innerhalb von drei Monaten einen Plan für Abhilfemaßnahmen vorlegen, wenn die Kommission feststellt, dass der Mitgliedstaat keine ausreichenden Fortschritte bei der Erfüllung seiner ESR-Verpflichtungen erzielt. Diese Feststellung erfolgt bei ihrer jährlichen Fortschrittsbewertung des NECP („National Energy and Climate Plan“, „Nationaler Energie- und Klimaplan“) der Mitgliedstaaten gemäß Art. 29 Abs. 5 der Governance-Verordnung (Governance-VO). Nach Art. 29 Abs. 5 und Abs. 7 der Governance-VO muss die Fortschrittsbewertung jedes Jahr bis zum 31. Oktober erfolgen und als Teil des „State of the Energy Union Report“ veröffentlicht werden (Bericht über die Lage der Energieunion).
Neben dieser „Feststellung des unzureichenden Fortschrittes“ im Bericht nach Art. 29 Abs. 5 Governance-VO enthält die Vorschrift keine weiteren Vorgaben oder Voraussetzungen, um die Pflicht zum Vorlegen von Abhilfemaßnahmen auszulösen. Weder aus Art. 8 Abs. 1 ESR noch aus Art. 29 der Governance-VO ergibt sich, dass der unzureichende Fortschritt gesondert festgestellt werden muss, etwa in einem förmlichen Beschluss oder Schreiben der Kommission. Die Kommission muss die Mitgliedstaaten auch nicht gesondert auffordern oder diesen anordnen, einen Plan für Abhilfemaßnahmen vorzulegen. Vielmehr entsteht die Pflicht, sobald die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen. Damit beginnt auch die dreimonatige Frist zu laufen.
Diese gesetzlichen Voraussetzungen sind erfüllt. Die Kommission hat ihre aktuelle Fortschrittsbewertung am 06. November 2025 veröffentlicht (EU Climate Action Progress Report 2025, CAPR 2025). Aus dem Bericht selbst (S. 37, 38) und aus dem ergänzenden Bericht zur Situation in Deutschland (Länderprofil Deutschland, 2025 – S. 10) gehen hervor, dass Deutschland die ESR-Emissionszuweisungen voraussichtlich überschreiten wird. Die dreimonatige Frist seit Veröffentlichung des Berichts läuft am 06. Februar 2026 aus.
Keine ausreichende „vorgesehene“ Inanspruchnahme von Flexibilisierungsmöglichkeiten
Art. 8 Abs. 1 ESR gibt auch vor, dass die Kommission bei ihrer Fortschrittsbewertung und Feststellung die „vorgesehene Inanspruchnahme von Flexibilisierungsmöglichkeiten nach Art. 5, 6 und 7 ESR“ berücksichtigt. Auch unter Berücksichtigung der Flexibilisierungsmöglichkeiten ist davon auszugehen, dass Deutschland die ESR-Ziele verfehlen wird.
Nach Art. 7 ESR ist die Anrechnung von zusätzlichen Emissionseinsparungen aus dem LULUCF-Sektor möglich, welche die Einsparungsziele aus der LULUCF-Verordnung übersteigen. Für Deutschland ist jedoch projiziert, dass der LULUCF-Sektor zu einer Netto-Emissionsquelle wird, sodass die Ziele der LULUCF-Verordnung voraussichtlich verfehlt werden (Länderprofil Deutschland, 2025 – S. 12). In Verbindung mit Art. 9 Abs. 2 ESR folgt hieraus, dass die LULUCF-Zielverfehlung auf das ESR-Budget von Deutschland angerechnet wird, welches sich dadurch verkleinert und den auszugleichenden Emissionsüberschuss sogar vergrößert. Für Deutschland kommt daher keine Flexibilisierung nach Art. 7 ESR in Frage.
Auch eine Flexibilisierung nach Art. 6 ESR, nämlich die Anrechnung von Emissionszuweisungen aus dem EU-ETS, kommt für Deutschland nicht in Frage. Diese Option bleibt Mitgliedstaaten vorbehalten, die im Anhang II der ESR aufgelistet sind, wozu Deutschland nicht gehört.
Schließlich ist für Deutschland die Flexibilisierung nach Art. 5 Abs. 4 und 5 ESR, der Zukauf von ESR-Emissionen von Mitgliedstaaten, die ihre Einsparungsziele übererfüllt haben, auch nicht hinreichend gesichert. Dem steht nicht entgegen, dass die Kommission im Fortschrittsbericht 2025 davon ausgeht, dass zu Ende des ESR-Zeitraums (2021-2030) genügende ESR-Emissionszuteilungen von Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen werden, die ihre Reduktionsziele übererfüllen (CAPR 2025, S. 38, 39). Im Bericht des Jahres 2024 ging die Kommission nämlich noch davon aus, dass zu Ende des ESR-Zeitraums nicht genügende ESR-Emissionszuteilungen zur Verfügung stehen werden, um die Zielverfehlung von allen schlecht performenden Mitgliedstaaten durch Zukäufe ausgleichen zu können (Climate Action Progress Report 2024, CAPR 2024, S. 22, 23). Im Fortschrittsbericht 2025 erklärt die Kommission nicht, wie und warum sich das geändert hat.
Selbst wenn ausreichend ESR-Emissionszuteilungen zum Kauf durch die Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen würden, muss berücksichtigt werden, dass in Deutschland die Inanspruchnahme der Flexibilisierung nach Art. 5 Abs. 4 und 5 ESR nicht „vorgesehen“ ist. Mit § 7 Abs. 3 Klimaschutzgesetz existiert nämlich eine nationale Regelung, die Abhilfemaßnahmen vorrangig vor dem Zukauf von ESR-Emissionszuteilungen priorisiert. Hiernach muss die Bundesregierung darauf hinwirken, dass ein Ankauf von Emissionszuweisungen zur Erfüllung der Pflichten der ESR vermieden wird. Deutschland hat sich selbst also die Pflicht auferlegt, dass bei drohender Überschreitung des ESR-Emissionsbudgets verstärkte Anstrengungen durch weitere Abhilfemaßnahmen im ESR-Sektor oder durch eine Nachsteuerung im LULUCF-Sektor unternommen werden müssen, und ein Zukauf von Emissionszuweisungen nur als letzter Ausweg in Erwägung gezogen werden darf. Das deutsche Klimaschutzgesetz und die darin enthaltenen Bestimmungen dienen auch der Umsetzung der europäischen Klimaschutzvorgaben (vgl. § 1 S. 1 KSG) und zählt daher zu dem nationalen Klimaschutzrahmen, den die Kommission bei der Fortschrittsbewertung und der Wahrscheinlichkeit der ESR-Zielerreichung berücksichtigen muss. Daher hätte die Kommission jedenfalls im Falle von Deutschland bei der Fortschrittsbewertung und Feststellung nach Art. 8 Abs. 1 ESR die Flexibilisierung nach Art. 5 Abs. 4 und 5 ESR unangewendet lassen müssen.
Aus dem Fortschrittsbericht des Jahres 2024 geht zudem hervor, dass die Kommission richtigerweise davon ausging, dass alle Mitgliedstaaten, die ESR-Emissionszuweisungen zukaufen müssten, riskieren, ungenügende Fortschritte bei der ESR-Zielerreichung zu machen (CAPR 2024, S. 23). Soweit die Kommission im Fortschrittsbericht 2025 angibt, sie könne derzeit nicht feststellen, dass Mitgliedstaaten keine ausreichenden Fortschritte bei der ESR-Pflichtenerfüllung erzielen (CAPR 2025, S. 38), verhält sie sich widersprüchlich.
Die „Berücksichtigung der vorgesehenen Inanspruchnahme der Flexibilitätsmöglichkeiten gemäß den Artikeln 5, 6 und 7“ ESR als Teil der Feststellung des unzureichenden Fortschritts muss also so verstanden werden, dass nur Flexibilitätsmöglichkeiten berücksichtigt werden dürfen, die hinreichend gesichert sind und von den jeweiligen Mitgliedstaaten vorgesehen sind. Diese Auslegung ergibt sich auch aus einem Vergleich des Mechanismus der Abhilfemaßnahmen in Art. 8 ESR mit dem Vollzugsmechanismus in Art. 9 ESR. Dieser legt die Konsequenzen fest, die entstehen, wenn die ESR-Pflichten nicht eingehalten werden. Diese Konsequenzen haben eine strafende Wirkung (der Treibhausgasemissionswert des Mitgliedstaats wird erhöht, und der Mitgliedstaat darf vorübergehend seine ESR-Emissionszuweisungen nicht verkaufen) und treten nur in den Jahren 2027 und 2032 ein. Demgegenüber soll die Pflicht zur Vorlage eines Plans für Abhilfemaßnahmen nach Art. 8 ESR frühzeitig vermeiden, dass die Konsequenzen in Art. 9 ESR überhaupt eintreten müssen. Diese Pflicht kann jährlich eintreten. Art. 8 Abs. 1 ESR muss daher so interpretiert werden, dass es seinem Zweck gerecht wird. Das ist nur bei einer strengen Auslegung zur Berücksichtigung der „vorgesehenen Inanspruchnahme von Flexibilitätsmöglichkeiten“ der Fall.
Ausblick
Aus Art. 8 ESR ergibt sich der weitere Ablauf: Deutschland muss den Plan für Abhilfemaßnahmen der Kommission bis zum 06. Februar 2026 vorlegen und darf sich dabei vom Expertenrat für Klimafragen beraten lassen. Die Kommission darf danach innerhalb von vier Monaten zu dem Abhilfeplan Stellung beziehen. Falls dies geschieht, sieht Art. 8 ESR vor, dass der Mitgliedstaat den Abhilfeplan überarbeitet und begründet, falls Aspekte aus der Stellungnahme nicht beachtet werden. Der Abhilfeplan, die Stellungnahme und darauffolgende Überarbeitungen oder Begründungen müssen veröffentlicht werden.